Retour liste Orateurs
Retour liste Interventions

  Le pouvoir décisionnel et le partenariat public-privé
Le problématique partenariat public-privé dans les modes de gestion touristique en France

Prof. Françoise GERBAUX - Chargée de Rercherche au CNRS, CERAT-CNRS-IEP, Institut d’études politiques, Grenoble, France

 

 

Synthèse de l’intervention

Les problèmes de gestion des communes touristiques ont régulièrement alimenté les chroniques de l'actualité touristique.

• Ils sont tout particulièrement au coeur de l’actualité des communes qui sont des supports de stations de montagne : La gestion locale des politiques touristiques est problématique, car l’ensemble des acteurs présents sur la station est inégalement associé aux décisions touristiques : il n’y a pas de scènes de négociation organisées.
• Ils sont au coeur des enjeux en matière de tourisme littoral, et conduisent à des relations conflictuelles entre l’Etat et les collectivités locales, compte tenu de la pression touristique et urbanistique, et de la volonté récente de l’Etat de limiter le développement urbain.
• La gestion des communes rurales qui s’ouvrent au tourisme est elle aussi problématique, compte tenu de l’importance grandissante des sports de nature et de l’implication des collectivités en matière de sécurité et de responsabilité : La coordination du développement touristique en matière de sport de nature par exemple n’est pas résolue ;
• Pour le tourisme urbain, les lieux de négociation entre partenaires publics et privés sont peu visibles où se limite aux instances publiques, au sein desquelles les acteurs privés ne sont pas représentés en tant que tels.

Le financement du développement touristique, de l’aménagement et/ou de la préservation des espaces publics et des espaces naturels, l’entretien et la mise en valeur des espaces publics ne font pas l’objet de financements spécifiques et constituent une autre source de mécontentements pour l’ensemble des acteurs.

L’analyse de la gestion de communes touristiques, particulièrement celles de la montagne, donne un aperçu des différends qui opposent les partenaires.

1- Etat des lieux de la gestion touristique des stations de montagne ;

La loi pour la montagne de 1985, en instituant le maire de la commune responsable de l'aménagement touristique, a proposé une solution pour une meilleure maîtrise locale du développement. Mais la mise en place d’un véritable partenariat local et la question du financement local du développement touristique n’ont pas trouvé de réponses dans le cadre de cette loi, pas plus qu’à travers les nombreuses initiatives engagées par la suite, comme en témoigne la tentative autour de la proposition de Groupement d’intérêt touristique ou de la proposition concernant le développement des stations de moyenne montagne en juillet 2000 pour la création d’un syndicat local des intérêts touristiques qui permettrait d’organiser une véritable scène de négociation entre acteurs privés et publics, ainsi qu’un financement en étendant le principe d’une taxe locale sur le chiffre d’affaires non plus seulement perçue auprès des entreprises de remontées mécaniques, mais auprès de l'ensemble des acteurs privés intéressés au développement touristique.

Une première analyse en termes de management public révèle un certain nombre de relations directes entre le maire et les opérateurs locaux :

• Le maire, le conseil municipal et les services techniques de la commune sont plus ou moins impliqués dans le développement touristique. Ils sont cependant souvent juge et partie du développement touristique lorsque la commune détient, en régie où sous tout autre formule juridique, certaines activités motrices de la station telles que notamment les remontées mécaniques.
• L'office du tourisme ou le syndicat d'initiative sont pour la plus grande majorité d’entre eux sous la responsabilité directe de la commune. Les relations financières, c’est-à-dire leur dépendance vis-à-vis des instances politiques, n’autorisent pas un fonctionnement indépendant de l’instance politique, pour une activité qui pourtant devrait être directement liée aux activités professionnelles.
• Les remontées mécaniques sont des acteurs centraux : c’est souvent la plus grande entreprise locale. Qu’elles soient publiques ou privées, elles monopolisent souvent les ressources locales, par le biais des investissements et des services nécessaires autour de l'activité ski. Leur poids dans les décisions locales est d'autant plus important que certaines sont des sociétés privées, filiales de grands groupes.
• Les professionnels de l’hébergement : les hôteliers forment un groupe de pression numériquement faible, mais qui pèse dans les négociations locales. Ils sont regroupés au sein d'un syndicat ou d'une union hôtelière et sont souvent fortement présents au sein du conseil municipal. Cependant la situation globale de l’hôtellerie n'est pas brillante. Dans certaines stations, ils perdent régulièrement des lits. Les autres professionnels de l’hébergement sont souvent actifs mais de manière beaucoup plus aléatoire, et surtout ils sont atomisés car l’action collective locale n’est pas systématiquement organisée.
• Les professions sportives sont bien organisées. Mais elles ne représentent pas toujours un groupe important dans les stations. Si elles comptent en termes d’images, elles n’ont pas toujours droit à la parole sauf à nouer des alliances avec d’autres groupes professionnels.
• Les autres acteurs, notamment les commerçants sont très peu organisés et en position d'attente par rapport à la collectivité locale. La forte saisonnalité pèse lourdement sur leur potentiel de mobilisation.

Cette première analyse en termes de système d’acteurs révèle une structure simple a priori. Mais ces relations sont beaucoup plus complexes. Trois autres types d’analyses doivent compléter cette première approche.

L’approche en termes d’opposition publique-privé , si fondamentale puisqu’elle régit notre droit public, donc les règles auxquelles sont soumises les collectivités locales, révèle l’importance du flou de la frontière entre ces deux sphères, notamment dans le domaine du tourisme. Le droit public français a été construit à l’origine contre la logique marchande et reste aujourd’hui encore marqué par cette opposition. Il a valorisé les vertus du public en discréditant le marché et les entreprises. Or, certaines activités de services publics sont en réalité assurées par des privés : les transports collectifs, les services des eaux ... Des activités privées sont effectuées par les autorités publiques : les remontées mécaniques notamment.

Une telle opposition n’est donc plus du tout pertinente dans la gestion touristique locale, tout en étant une césure majeure dans notre droit français, et notamment dans le droit qui régit le fonctionnement des collectivités locales. Ce premier point permet de souligner l’important “porte-à-faux” dans lequel se trouvent les communes impliquées dans le développement touristique local. En témoigne les SEM locales, leur gestion souvent effectuée par les édiles politiques locaux : des questions “déontologiques “ont été soulevées à ce propos.

Une analyse sociopolitique : les relations de l’instance communale sont à interpréter certes comme des relations entre responsable juridique du développement touristique, puisque la loi montagne leur a donné cette compétence, mais surtout et avant tout, car là est leur légitimité, comme des relations de représentants politiques aux citoyens.

Cet aspect des choses n’est jamais abordé. Il est pourtant éminemment présent dans toutes les négociations locales : le maire est le représentant politique des citoyens et les professionnels de la station sont des électeurs. Ce dernier point est capital car “il parasite “ toutes les négociations locales. Le parasitage est d’autant plus fort qu’il n’y a pas d’instance de négociation entre les partenaires publics et privés autre que le conseil municipal ou des commissions extra municipales comme il en existe dans certaines stations. La dépendance de l’office du tourisme vis-à-vis de la commune, et ses compétences limitées le plus souvent à la promotion ne lui permettent pas aujourd’hui d’être un lieu de négociation dissociée de l’instance communale.

Une instance de représentation politique peut-elle être aussi une instance de négociation où se règlent les modes de fonctionnement de l’activité touristique ? En un mot peut-on allier sans risques la gestion du fonctionnel et la gestion du politique ? Les sources de dysfonctionnement des stations de sport d’hiver ne trouvent-elle pas leur origine dans ce type de fonctionnement ?

L’analyse des relations financières entre la commune et les professionnels montre que certains acteurs privés contribuent de manière considérable à l'activité économique de la station :

• Les remontées mécaniques grâce à la taxe prélevée sur le chiffre d’affaires
• Les autres professionnels grâce à la taxe professionnelle.

Des relations complexes en découlent. Dans certaines stations, ces prélèvements contribuent à créer des liens de dépendance réciproque souvent non-dite, non explicite. D’une certaine manière si la commune prélève les taxes, les professionnels estiment celle-ci redevable d’un retour, sous quelque forme que ce soit. Dans certaines stations, on constate même un retour obligé sous forme de subventions qui représentent plus ou moins la contribution financière des acteurs locaux au budget de la commune.

• Enfin la taxe de séjour est une taxe locale mal gérée. Cette ressource est aujourd’hui fort mal perçue, dans tous les sens du terme. Elle est prélevée par les hébergeurs directement auprès de leur clientèle. Son tarif s’établit entre 1 et 7 F par nuitée. Les analyses révèlent que l’efficacité du recouvrement de cette taxe est loin d’être satisfaisante : elle est de l’ordre de 20 à 30% . L’assiette de la taxe, l’ensemble des hébergements, est aujourd’hui mal maîtrisée, mal connue. La perception est aléatoire. Autant de caractéristiques qui font de cette taxe un des impôts les plus opaques et les plus injustes, donc rejetée notamment par les hébergeurs.

Le problème financier est donc aujourd’hui difficile à résoudre. Les tentatives pour instaurer de nouvelles taxes pour faire face à la diminution des ressources publiques se heurteront toujours à la résistance des acteurs concernés, comme en témoigne l’échec des groupements d’intérêt touristique.

Le flou entre le public et le privé qui pourtant reste une règle fondamentale de notre droit, les relations financières par le biais des taxes locales et enfin les relations “de clientélisme politique“ puisque la commune est l’instance représentative des citoyens (donc des professionnels) qui habite sur la commune, est donc trois variables très importantes qui ne sont jamais prises en compte. Elles brouillent cependant les relations locales : une approche en terme de management est donc totalement insuffisante pour rendre compte des modes de relations locales. La légitimité du maire responsable du développement touristique peut-elle être assumée alors qu’il est souvent juge et partie du développement, que sont en jeu des relations financières par l’intermédiaire des taxes locales et qu’enfin entre en jeu également la légitimité politique du maire ?

2- Vers quelle gouvernance locale ?

Une meilleure gestion touristique locale qui permette de dépasser les difficultés actuelles et instaurer une véritable gouvernance locale doit tenir compte de l’ensemble des points ci-dessus pour les dépasser.

D’origine anglo-saxonne, la gouvernance renvoie aux interactions entre l’autorité politique et les acteurs locaux et aux modes de coordination nécessaires pour rendre l’action locale possible.

La gouvernance doit son succès à la mise en évidence de nouvelles formes d’action publique. Elle permet de remettre en question une grande partie des présupposés sur lesquels se fonde l’administration publique traditionnelle française. Les points les plus saillants sont relatifs aux nouveaux partenariats créés pour la gestion publique : des institutions et des acteurs n’appartenant pas à la sphère publique agissent désormais au sein des gouvernements locaux. Ils sont plus ou moins autonomes ; ils sont influents. La notion met donc l’accent sur le principe qu’il est possible d’agir sans s’en remettre au pouvoir ou à l’autorité de l’État. Dans le domaine économique, il est ainsi possible de parler d’économie négociée : des acteurs clés dans les espaces économiques locaux et régionaux, aussi bien que nationaux et supranationaux, interviennent dans les décisions publiques. Cette nouvelle donne ne doit pas pour autant omettre la nature profonde du travail politique. Les analyses théoriques nous enseignent que le travail politique s’organise autour de deux pôles : agrégation et direction. L’agrégation de demandes et d’intérêts divers, la direction imprimée à une collectivité.

Le travail d’agrégation est double. Il faut distinguer deux grands types d’arènes :

• L'arène électorale qui suppose des messages adressés à une masse indifférenciée, à intensité d’engagement et de mobilisation faible, c'est-à-dire l'ensemble des citoyens ;
• L'arène des problèmes a les caractéristiques inverses car les messages sont adressés à des publics spécifiques (dont les milieux économiques notamment), dont le poids et l’influence sont fonction de leur capacité de mobilisation et de leur intensité d’engagement.

L’existence de deux arènes est difficile à gérer. A priori on peut penser que les élites politiques sont dominées dans la première arène, celle de la politique électorale, par le jeu de la compétition pour les positions électives, mais elles tireront de celles-ci des ressources présumées suffisantes pour peser lourdement dans la seconde, celle de la politique des problèmes. Or en réalité, l’inverse se produit et les pressions des groupes de la seconde arène, les groupes d’intérêts sectoriels ou locaux, sont forts, car ces groupes sont plus informés et plus mobilisés. D’où l’ambiguïté de toutes les interventions économiques locales. La situation pour le développement touristique local en est un exemple frappant. L’intervention des communes assises sur leur légitimité dans la maîtrise du développement touristique que la loi pour la montagne a formalisé se double de la légitimité assise sur le rôle de régulation politique au sein du système d’acteurs de la station.

Ne faut-il pas dès lors, compte tenu de la situation complexe du rôle des instances politiques locales dans le développement touristique, tenter d’organiser la dissociation des deux arènes : le conseil municipal est le lieu de la représentation et de la régulation politique, une autre instance doit émerger pour être le lieu de la régulation “fonctionnelle”, pour une meilleure gestion touristique locale. Tout dépend aujourd’hui de la volonté des acteurs de s'engager dans de telles démarches et de se mobiliser.

Mais n'est-il pas de leur intérêt de s'inscrire dans des mécanismes d'élaboration de politiques locales et de s’investir dans des modes concrets de coordination pour créer une telle deuxième arène qui devienne un lieu de négociation distinct du politique ?