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Protection du paysage dans les régions fortement touristiques : A quel prix ?

Paul TSCHURTSCHENTHALER - Economiste, Innsbruck, Autriche

 

Résumé

La protection du paysage dans les centres touristiques alpins nécessite d'une part que l'on entretienne le paysage humanisé, d'origine paysanne, mais également que l'on préserve certaines zones d'une exploitation touristique intensive. Ces deux aspects ont un prix en termes d'économie : la préservation du paysage humanisé alpin comme facteur d'attraction touristique implique un soutien durable à l'agriculture alpine ; les moyens que l'on consacre à cet objectif manqueront pour d'autres projets.

Sauvegarder le paysage naturel, c'est renoncer à des revenus et à des emplois.

D'un point de vue politique et social, la sauvegarde de l'agriculture fait l'unanimité. Des moyens sont mis en œuvre à cet effet, mais il reste à prouver que l'utilisation que l'on en fait n'est pas parfois inefficace. Inversement, le prix de la préservation du paysage naturel paraît souvent trop élevé à la société et c'est cette forme de protection du paysage qui est alors lésée. Enfin, les caractéristiques concrètes du paysage dans ces différentes formes d'utilisation font que les prix ne reflètent pas, comme cela se pratique dans les économies de marché, la rareté et les préférences réelles et qu'ils sont perçus comme faussés. Une utilisation satisfaisante des ressources du paysage du point de vue social et économique est donc impossible; c'est la mise en exploitation qui est en général préférée.

1. Protection du paysage : un exemple de contradiction sociale

La protection du paysage fait partie de ces thèmes sociaux dans lesquels se manifestent les contradictions de la société. Voici quelques exemples particulièrement représentatifs de telles contradictions :

• Tout le monde (ou presque) veut la paix et il y a des guerres ! Il y a même des guerres qui sont censées assurer la paix !
• Tout le monde souhaite une juste répartition des richesses et les inégalités augmentent ! On voit d'ailleurs souvent les inégalités sociales comme la base d'une future juste répartition !
• Tout le monde souhaite un environnement propre, approuve la défense de l'environnement et de la nature mais la pollution est globalement en progression !
• Tout le monde souhaite que l'on protège le paysage (revenons à notre sujet) et pourtant, la pression, pas uniquement touristique, qui pèse sur le paysage va en se renforçant !

Les exemples présentés ont tout d'abord un point commun ; ils contiennent des notions aux connotations clairement positives : qui peut donc être contre "la paix", "l'égalité sociale", "la propreté de l'environnement" ou "la protection du paysage" ? Le contenu concret de ces notions est cependant assez vague : l'absence de violence physique est-elle toujours synonyme de "paix" ? Qu'est-ce qui est juste ? Que signifie un "environnement propre", ou un "paysage préservé" ?

Les contradictions qu'il y a entre l'objectif (difficile à définir et surtout inconciliable avec l'objectivité) et le résultat concret s'expliquent d'abord par le fait que, d'une part, les citoyens ne profitent pas tous dans la même mesure du but à atteindre et que, d'autre part, pour atteindre cet objectif, il faut dans la plupart des cas renoncer à certaines choses. Ce renoncement est à mettre sur le même plan que les coûts ; eux non plus ne concernent pas également tous les citoyens. Cette configuration suscite nécessairement des conflits d'intérêts importants. Le potentiel conflictuel lié à cette situation et la position de l'individu dans cette confrontation, déterminent le comportement des citoyens.

Cependant, ce ne sont pas seulement les oppositions d'intérêts ni les conflits ouverts ou cachés qu'elles provoquent qui empêchent la réalisation des objectifs. Il faut plutôt parler d'une série d'évolutions négatives, précisément dans la protection de l'environnement, de la nature et du paysage, dues au fait que les citoyens, de leur point de vue individuel, agissent tout à fait raisonnablement. En effet, les problèmes écologiques proviennent dans la plupart des cas de la somme des activités des citoyens, l'influence de tout un chacun sur la qualité de l'environnement est pratiquement négligeable. Par conséquent, si tout le monde (à quelques exceptions près) a un comportement écologique, le but est atteint. Comme tous les citoyens partent du principe que leur contribution aux problèmes écologiques est négligeable et que tous les autres s'emploient à préserver l'environnement, en l'absence d'un changement de comportement significatif on en arrive au problème écologique.

Notes : La société se trouve face au dilemme dit du prisonnier : un comportement individuel qui ne tient pas compte du comportement des autres citoyens produit un résultat plus mauvais qu'un comportement issu d'une concertation. Pour obtenir un résultat optimal selon la loi de Pareto, il est nécessaire que les citoyens coopèrent. Cette coopération peut prendre concrètement de multiples formes : elle va d'un accord spontané à la contrainte légale. Cf. par exemple Weimann J. (1991), p. 47 ss. ou Feess E. (1997), p. 13 ss.

C'est donc finalement le comportement individuel, s'il n'est pas rectifié par la société, qui empêche la réalisation de l'objectif, bien que chacun approuve individuellement l'objectif en soi. Tout en mettant au point des stratégies pour résoudre les problèmes, il faut donc également influencer / modifier les modes de comportement. Ce changement pourrait certes intervenir spontanément, mais l'expérience montre que c'est plutôt par les institutions sociales que l'on amène les changements de comportement. Les politiques de paix, de redistribution, de protection de l'environnement sont des institutions nécessaires pour atteindre des objectifs largement acceptés par la société.

2. Protection du paysage - un problème nouveau et / ou ancien

Dans l'espace alpin, le débat sur la "surexploitation du paysage par le tourisme" et par conséquent sur la "protection du paysage" a déjà passé le jubilé de ses 25 ans d'existence. On trouve des critiques beaucoup plus anciennes de l'utilisation trop intensive du paysage par le tourisme, mais les premières critiques efficaces et justifiées (de notre point de vue actuel) datent de la première moitié des années soixante-dix.

Note : Krippendorf J. (1975) a résumé les critiques de l'époque. Un colloque international sur les problèmes des régions alpines s'est également consacré à ce sujet. Cf. Hanns Ch. (1977) et Boesch M. (1977). les commissions politiques se sont également fait préparer des dossiers sur ce thème, par exemple par Danz W. Ruhl G. Schemel H. (1978)

Les jubilés sont toujours l'occasion de passer le passé en revue et de présenter les réussites et les échecs, les réussites étant naturellement mises au premier plan. Du débat sur la surexploitation touristique du paysage, nous retiendrons principalement ceci :

• Grâce aux critiques, la protection du paysage s'est accompagnée d'une réflexion scientifique et surtout politique sur ce sujet. Un travail de sensibilisation de l'opinion publique a eu lieu; dans une société démocratique, ce travail est le préalable à la mise en place et à la réalisation des mesures institutionnelles visant à la protection de la nature et du paysage.
• Les causes de cette tendance à la surexploitation du paysage par les processus de l'économie de marché (mais également dans les économies planifiées) ont été clairement établies; elles sont donc connues et largement acceptées.

  Note : Voir par ex. Blëchliger H. Frey R. (1991), p. 27 ss. et Tschurtschenthaler P. (1986), p. 144 ss.

• Des stratégies ont également été définies pour résoudre ces problèmes, mais elles se limitent souvent à des réflexions théoriques ; les concepts théoriques n'ont à ce jour guère pu être appliqués dans les faits. Et voici le motif d'amertume de ce jubilé :

  Note : Pour une description d'un concept de ce type, cf. Tschurtschenthaler P. (1992)

• Il n'existe toujours pas de solutions satisfaisantes et durables au problème de la protection du paysage alpin et il en sera encore ainsi pendant quelques temps ! La responsabilité de cet état de fait est partagée entre le rôle important joué par la politique (qui juge et évalue, mais qui est exposée au lobbying) dans la résolution du problème et, d'autre part, le manque de faits objectifs qui doivent servir de base à la prise de décision politique.

  Note : Le gouvernement régional du Tyrol a défini un concept général pour l'installation de remontées mécaniques, qui fixe le cadre de tous les projets de développement. Malgré certaines faiblesses, on y trouve des références à des concepts de gestion de l'environnement qui rendent le processus politique plus prévisible. Voir à ce propos les services du gouvernement régional du Tyrol (1992 et 1996)

Il est indispensable de s'occuper des problèmes écologiques liés au tourisme alpin : l'environnement et le paysage (naturel ou humanisé) sont ses meilleurs facteurs de production ; aucune offre touristique ne peut se passer d'eux. Le degré d'utilisation varie toutefois en fonction du type d'offre touristique. Une station de sports d'hiver classique présente un fort degré d'utilisation, alors qu'un tourisme écologique est beaucoup moins intense. Par "utilisation", on entend un recours physique au paysage accompagné d'interventions techniques et / ou permettant à un certain nombre de personnes d'accéder au site. Il est admis que le degré d'utilisation du paysage (I) dépend d'une part du nombre absolu d'utilisateurs (N) et, d'autre part, parfois dans une plus large mesure encore, de leurs activités (A) et des infrastructures nécessaires à ces activités.

De nombreuses études empiriques vont dans ce sens. Tous les questionnaires adressés aux touristes alpins font apparaître la place exceptionnelle qu'occupent les ressources naturelles au sens large. Pour exemple, cf. Dolnicar S. (1998). Il est cependant préoccupant de remarquer qu'il n'existe pas de critères objectifs pour définir une nature intacte, un environnement propre ou un paysage attrayant. Les touristes sont seuls juges. On peut tout à fait imaginer qu'une nature polluée resterait attrayante pour les touristes.

I = f (N_A1,N_A2,….N_An) où dl/dN_A1 > 0 et d1/dN_A1 différent de d1/dN_An

Ces rapports sont toutefois tendanciels et qualitatifs ; il n'est pas possible d'établir une fonction exacte et vérifiable empiriquement. Seul le nombre d'utilisateurs est quantifiable. Il n'est déjà plus possible de donner des indications quantitatives, donc objectives, pour les activités et surtout pour le degré d'utilisation. Une grande marge est laissée à l'interprétation, qui peut être très différente selon les intérêts en jeu. Les décideurs sont donc privés d'éléments essentiels pour la prise de décision et surtout ils ne disposent pas d'une argumentation objective qui a une influence décisive sur l'applicabilité politique de mesures de protection du paysage.

Les problèmes ne se posent pas seulement au moment de la quantification: ils prennent naissance dans la définition des notions ambiguës; c'est par ces notions qu'il faut commencer, avant d'ouvrir la discussion sur les stratégies.

3. Le manque de notions objectives et clairement définissables

Pour démontrer la difficulté de trouver une solution satisfaisante à l'aide de critères objectifs, il suffit d'examiner le titre du présent exposé :

• Il faut tout d'abord définir ce que signifient les concepts de "protection du paysage" et de "l'utilisation excessive du paysage" dans le domaine alpin (européen).
• Nous verrons ensuite quel est le contenu concret de l'expression "région à fort développement touristique".
• Pour finir, il faudra se demander ce que l'on entend concrètement par "prix". Dans le langage courant, le "prix" est une somme d'argent que l'on doit dépenser pour acquérir un bien. Cette démarche implique toujours le renoncement à quelque chose d'autre. C'est ce renoncement qui a une pertinence économique et qu'il n'est que partiellement possible de traduire par des volumes financiers dans le cas de la protection du paysage de l'espace alpin.

3.1. De la "protection du paysage " dans les régions alpines (d'Europe)

Dans l'espace alpin, les hommes ont toujours agi sur le paysage. C'est d'abord le défrichage du paysage alpin qui a permis l'installation de populations importantes. Le défrichage des forêts pour élargir les surfaces cultivables a également étendu les zones de peuplement; les alpages nés de ces travaux sont même aujourd'hui l'objet de la protection du paysage. Le paysage alpin a donc été exploité. Par l'intérêt propre des populations alpines, mais sans doute aussi par manque de possibilités techniques, un nouvel écosystème est apparu, que l'on pouvait et que l'on peut encore qualifier de durable. C'est justement cet écosystème "artificiel" qui faisait le charme du tourisme alpin quand il prenait son essor au milieu du XIXème siècle. C'est donc l'exploitation du paysage alpin (ou l'utilisation que l'on en faisait) et non la protection de ce paysage qui a été à l'origine du tourisme alpin. Aujourd'hui, ces rapports sont (au moins en partie) inversés: la protection du paysage est l'une des conditions essentielles du tourisme alpin.

Dans le tourisme alpin européen, et contrairement à d'autres régions alpines de la Terre, la protection du paysage recouvre aujourd'hui deux choses :

• D'une part, le paysage alpin originel doit être préservé des installations techniques qu'entraîne l'exploitation touristique (protection du paysage au sens étroit) ;
• D'autre part, il s'agit de protéger le paysage alpin humanisé grâce au développement de l'agriculture de montagne (protection du paysage au sens large). L'abandon des surfaces cultivées représente une dégradation du paysage et donc une baisse de l' attractivité du tourisme alpin. Mais cet abandon met également en danger la stabilité de l'ensemble de l'écosystème alpin.

3.2. Des "régions à fort développement touristique"

Là encore, une analyse historique permet de donner la problématique: dès le milieu des années cinquante, des experts du tourisme autrichiens voyaient des limites au développement des régions très exploitées. Aujourd'hui, ces mêmes régions ont un volume d'activités touristiques (en nuitées) 4 à 5 fois supérieur, et représentent de plus les centres touristiques les plus prospères. Mais le "fort développement touristique" n'est pas la seule notion difficile à définir: il est également de plus en plus difficile de délimiter les "régions touristiques". La région touristique se limite- t-elle à une commune, comprend-elle plusieurs communes ou même une région entière ? Plus la mobilité des touristes sur leur lieu de vacances augmente, plus les limites des régions reculent. Le rayon d'action, l'accessibilité des zones voisines se sont accrus. Cela a eu pour conséquence que des espaces d'équilibre, relativement préservés, se rapprochent toujours plus de la zone d'influence des sites fortement touristiques. On peut donc se demander si c'est la région elle-même qui est très développée, ou seulement le cœur touristique de la région.

L'exemple du Tyrol permet d'apporter à cette question une réponse catégorique : on y trouve des zones touristiques intensives, mais quelques kilomètres plus loin, on se sent au cœur d'une "nature vierge". La notion de "région à forte exploitation touristique" est donc en réalité très difficile à définir.

Cette constatation appelle directement une autre question, à savoir dans quelles limites spatiales il faut juger les mesures. Les preuves d'une surexploitation sont plus patentes si l'on retient une définition réduite de la région que si le cadre de l'enquête est plus large. La protection de la nature et du paysage entraînant des coûts et des avantages, nous verrons cet aspect plus en détail, une définition plus large de la région signifie également une portée plus large des effets, qui peuvent eux-mêmes être largement répartis.

3.3.De la Question du "prix" de la protection du paysage

D'une manière très générale, le prix signifie "donner quelque chose pour obtenir autre chose". Pour l'achat de biens, le prix doit être payé sous la forme d'une somme d'argent. Cette somme manquera donc fort logiquement pour l'achat d'autres biens. Il existe cependant des prix non- monétaires, comme dans les expressions "Le prix à payer pour l'aventure était la mort" ou "Avec des milliers de morts, la victoire dans ce conflit armé s'est payée au prix fort". La notion de prix se prête donc à une interprétation très large, même le sacrifice de la vie humaine peut correspondre à un "prix".

La nécessité de payer un prix peut donc être assimilée à un renoncement. Si aucun renoncement n'est nécessaire, on ne peut pas parler de prix. Par exemple, si le site d'un paysage ne permet aucune utilisation alternative, c'est-à-dire s'il ne faut renoncer à aucune autre forme d'exploitation, alors la protection du paysage ne coûte rien (prix = 0). Cependant, dès qu'une autre utilisation fait concurrence à la protection du paysage, il existe aussi un prix positif.

La protection du paysage coûte alors en effet le renoncement aux avantages que l'on pourrait tirer de l'autre forme d'utilisation. Les prix correspondent donc aux coûts d'opportunité. L'utilisation du paysage à des fins écologistes implique que l'on renonce aux avantages que l'on aurait pu tirer d'une autre forme d'utilisation. Inversement, cette autre forme d'utilisation entraîne des coûts d'opportunité dans la mesure où les avantages d'une protection du paysage peuvent ne plus se faire sentir. Le critère économique permettant de prendre une décision pour ou contre la protection du paysage est, au moins en théorie, clair: il faut opter pour le mode d'utilisation du paysage qui entraîne les coûts d'opportunité, et donc le coût, les plus faibles.

Ce concept, qui permet de décider de l'utilisation qu'il faut faire de ressources naturelles limitées, pose de gros problèmes dans la pratique. En effet, les coûts d'opportunité ou le prix de l'utilisation concrète est tout sauf évident. La détermination du prix est plus ou moins difficile selon qu'il s'agit

• de la protection du paysage au sens étroit (conservation du paysage naturel) ou
• de la protection du paysage au sens large (conservation du paysage humanisé).

Le prix de la protection du paysage au sens large peut tout à fait être exprimé en termes monétaires, alors que dans le cas de la protection au sens étroit, il faut souvent faire appel à des procédés (contestables dans leurs méthodes) pour obtenir des équivalents monétaires capables d'exprimer le "prix" de cette protection.

3.3.1. Prix de la protection du paysage au sens large: conservation du paysage humanisé

Si c'est le paysage humanisé que l'on veut préserver (la loi du marché conduit à un abandon croissant de l'agriculture de montagne et par voie de conséquence à la dégradation du paysage humanisé), il faut mettre en œuvre des facteurs de production (du travail et du capital). Ceux-ci ne sont donc plus disponibles pour d'autres productions. Du point de vue de l'économie, la production annulée correspond au coût de cette forme de protection du paysage alpin; la perte consentie représente le prix de la protection en termes économiques.

Note : Sur la situation de l'agriculture dans les Alpes européennes, cf. par ex. Batzing W. (édit., 1996)

Les priorités politiques concrètes semblent avoir pour but d'assurer la conservation du paysage humanisé alpin, c'est-à-dire la protection du paysage au sens large, par l'intermédiaire de l'agriculture de montagne. Il est donc très difficile de juger concrètement de la pertinence économique des coûts. Pour évaluer exactement ces coûts, il faudrait savoir combien de facteurs de production auraient fui l'agriculture alpine sans les tâches d'entretien du paysage, dans quelles branches de production ils auraient été employés et quelle recette aurait pu rapporter cette production sur le marché. Ce déficit d'information empêche de fixer exactement le prix économiquement pertinent de cette catégorie de protection du paysage alpin.

Malgré cette absence, il est possible d'indiquer au moins une partie du prix pertinent socialement (mais pas correct économiquement) en termes monétaires. La protection de l'agriculture dans la plupart des pays alpins s'appuie sur une multitude d'instruments dont la prolifération est sans égale. Ils vont du soutien des prix des produits agricoles jusqu'aux aides directes pour l'entretien du paysage. Alors que le soutien des prix agricoles n'a qu'un effet indirect sur la protection du paysage au sens large, les aides directes sont accordées précisément dans cet objectif.

Note : Dans la pratique, la politique agricole européenne accorde de plus en plus d'importance aux versements directs. Pour une description détaillée des multiples estimations réalisées dans les pays alpins, d. Broggi M. KuBtatscher K. Sutter R. (1997).

Tous ces instruments doivent être considérés dans leur ensemble. A l 'heure actuelle, les aides directes versées dans la plupart des pays alpins ne suffiraient sûrement pas à préserver le paysage humanisé alpin. Ces équivalences monétaires n'expriment donc pas le prix social de la protection du paysage au sens large. Il faudrait leur ajouter la partie des aides financières destinées au soutien des prix qui correspond à la valeur marchande des produits issus de l'agriculture alpine. Les problèmes d'attribution et les difficultés d'évaluation que soulève cette démarche vont sans dire.

La conservation du paysage humanisé alpin entraîne donc des coûts pour la société, qui ne peuvent pas être déterminés avec exactitude, mais qui se font cependant nettement sentir. Les versements destinés aux subventions comme au paiement direct de l'entretien du paysage sont tirés des recettes fiscales. Ces sommes ne sont par conséquent plus disponibles pour d'autres actions publiques. Plutôt que de verser une contribution à l'agriculture alpine, on pourrait également baisser le taux d'imposition et donc augmenter le revenu de la population. C'est alors la consommation perdue qui équivaudrait au prix de la conservation du paysage humanisé.

Une autre facette de la problématique de l'affectation des sites: la conservation du paysage humanisé signifie également la stabilisation écologique des zones concernées. Il faudrait en conséquence diviser le prix en deux, comme il s'agit, au fond, de deux produits, dont l'un est au moins en partie privilégié. Il faut tenir compte de ces avantages quand on parle de la prise en charge du prix par les personnes directement concernées.

Il est possible d'indiquer des prix (des coûts d'opportunité) en termes monétaires pour la protection du paysage au sens large; pour les raisons citées, il convient cependant de remettre en cause leur justesse du point de vue de l'économie. La situation devient encore plus compliquée quand il s'agit d'établir qui doit payer ce prix. Ce sont en principe les personnes qui bénéficient des avantages de cette politique qui doivent en supporter le prix / les coûts.

Cependant s'il n'est pas possible d'attribuer directement les avantages ou si les bénéficiaires ne se manifestent pas ou se comportent comme des "profiteurs", l'attribution ne peut pas se faire directement. Une instance sociale supérieure doit alors intervenir lorsque ce bien d'une grande importance sociale doit être mis à disposition.

Dans l'espace alpin (dans les zones de forte exploitation touristique comme ailleurs), la conservation du paysage de culture fait partie des nécessités fondamentales de la conservation de l'espace économique et vital alpin. Cette conservation a cependant les caractéristiques d'un bien collectif : chacun peut profiter individuellement et gratuitement des avantages de cette politique. C'est pourquoi les citoyens n'expriment pas leurs préférences réelles en acceptant de contribuer financièrement à cette politique. Les conditions ne sont donc pas réunies pour maintenir durablement cet aspect de la protection du paysage sans intervention politique.

Deux problématiques se dégagent de cette situation :

1. Dans quelles proportions ce bien collectif doit-il être préparé ? Les décideurs ne se sont presque pas consacrés à cet aspect de la protection au sens large. Il n'est certainement pas indispensable que toutes les terres cultivées jusqu'ici continuent de l'être à l'avenir. La politique agricole alpine part toutefois de ce principe.
2. Qui doit supporter les coûts et dans quelle mesure ? Comme nous l'avons vu dans les développements précédents, seul un financement public est actuellement envisageable.

   Note : On note dans plusieurs régions alpines des amorces de paiements directs du tourisme à l'agriculture, comme contribution à l'entretien du paysage humanisé. Ils n'atteignent toutefois qu'un niveau modeste par rapport à la somme nécessaire.

Du point de vue de l'économie, la situation est pour plusieurs raisons très insatisfaisante :

• L'absence d'objectifs quant à l'étendue des paysages à conserver fait que trop de facteurs de production peuvent rester dans ce secteur. Voilà un premier motif de mauvaise orientation des facteurs de production.
• Le fait que les propriétaires fonciers reçoivent tous des fonds publics dans les mêmes proportions empêche de faire jouer les avantages comparatifs. On peut imaginer que dans une situation de concurrence, le même service - la conservation du paysage humanisé - pourrait être obtenu à des conditions plus avantageuses, c'est-à- dire à moindre frais. Cela aussi conduit à une allocation des facteurs de production qui n'est pas optimale.

Ces deux états de fait font que le prix économique de la protection du paysage au sens large est trop élevé. Trop de facteurs de production sont liés à cette branche, qui sont par là même soustraits à d'autres emplois possibles.

Les données institutionnelles dans les pays alpins mises à part, on peut imaginer qu'un processus en deux étapes donnerait un meilleur résultat :

• Dans un premier temps, les institutions politiques, en tant que représentantes de la société, doivent décider de l'ampleur (voire de l'aspect) que doit prendre la conservation du paysage. Leur décision ne s'appuie pas sur l'observation du marché, mais elle porte la légitimité de la volonté du peuple. Dans cette optique, l'architecte paysager, souvent décrié y compris par les milieux écologistes, retrouve une position importante.
• On pourrait ensuite utiliser une procédure efficace et proche des conditions du marché. Après un appel d'offres portant sur l'étendue et le contenu de l'entretien du paysage, on serait en mesure de choisir le candidat qui pourrait assurer ces tâches pour les coûts les plus faibles.

On serait alors assuré que l'objectif (souhaité par la société et décidé par les instances politiques) soit atteint en utilisant le moins de ressources économiques, c'est-à-dire au prix le plus faible.

Les propositions de régler le problème de cette manière ont jusque-là échoué devant les droits de propriété existants. Seuls les propriétaires des terrains peuvent décider qui prendra en charge l'entretien du paysage ; dans la plupart des cas, il s'agit des agriculteurs eux-mêmes.

Nous venons de le voir, les difficultés de la protection du paysage au sens d'une conservation du paysage alpin humanisé sont déjà assez grandes. Dans cet aspect de la protection, on peut quantifier au moins une partie des coûts, même si le résultat n'est pas tout à fait correct; les avantages qui en naissent ne peuvent pas être évalués sur le marché. Il est parfois possible d'utiliser des méthodes permettant d'estimer les avantages que tire la société d'une telle politique, mais leur qualité visiblement médiocre n'a pas permis une utilisation plus systématique dans la prise de décision politique. Enfin, l'efficacité économique de la conservation du paysage n'est pas non plus très bonne.

Tous ces manques sont à retenir pour la protection du paysage au sens large. Les problèmes sont toutefois encore plus importants pour le deuxième aspect de la protection, celui de la conservation du paysage naturel.

3.3.2. Prix de la protection du paysage au sens étroit : conservation du paysage naturel

Dans cette forme de sauvegarde du paysage alpin, on ne peut évaluer les coûts aussi bien que les avantages que par l'intermédiaire de procédés plus ou moins appropriés. De plus, les personnes susceptibles de bénéficier des avantages / d'assumer la charge de la protection du paysage / de l'exploitation (touristique) du paysage ont des chances très inégales au départ.

Pour un aperçu complet des différents procédés, cf. Hampicke U. (1991), p. 107 ss.

Pour illustrer le problème, nous prendrons l'exemple du conflit qui survient fréquemment entre la protection d'un paysage naturel et sa possible exploitation pour les sports d'hiver. La question du prix de la protection ne se pose, comme nous l'avons vu plus haut, que dans ces cas de concurrence pour l'emploi d'une ressource paysagère. En l'absence d'un tel conflit, le problème n'a pas de pertinence économique ; la protection du paysage n'entraîne aucun coût d'opportunité et peut donc être obtenue pour un prix économique nul.

Si le paysage en question est placé sous protection, ce sont les avantages que l'on aurait pu tirer d'une autre utilisation qui constituent le point de départ dans la détermination du prix de la protection. Ces avantages peuvent être de natures très diverses. Il s'agit le plus souvent d'emplois qui n'ont pas été créés ou de revenus plus faibles. Il est évident que la quantification exacte de ces effets pose déjà des problèmes énormes. Il faudrait, de plus, connaître les revenus et les emplois qu'aurait pu dégager une autre forme d'utilisation. Seule cette différence au niveau des revenus et des emplois peut être considérée comme le prix économiquement pertinent de la mise sous protection du paysage.

Il s'agit de l'approche "avec et sans". Dans la plupart des cas, cette approche n'est pas appliquée dans la discussion politique. Cette situation ne résulte pas seulement des inévitables difficultés empiriques, mais également des groupes d'intérêt qui cherchent à consolider ainsi leur propre position.

Inversement, il faut bien entendu remarquer que l'exploitation du paysage entraîne, elle aussi, des coûts d'opportunité et qu'elle n'est donc pas gratuite. D'une part, les facteurs de production "capital" et "travail" sont mis en œuvre ; le prix que leur attribue le marché correspond au renoncement à d'autres utilisations que l'on aurait pu faire de ces facteurs. D'autre part, l'exploitation touristique consomme les ressources du paysage. On manque ici d'indications directes sous forme de prix.

L'absence de prix ne signifie cependant pas que l'utilisation des ressources par le projet d'exploitation est gratuite. Il faudrait prendre en compte les avantages perdus d'une protection du paysage désormais impossible pour juger correctement du bien-fondé économique du projet. Que l'évaluation pose d'énormes problèmes est là encore une évidence. Si cette évaluation est si difficile, c'est en grande partie parce que le prix de l'exploitation du paysage n'est pas la somme des avantages perdus, mais la différence entre les avantages perdus et les avantages alternatifs. Par exemple, si le paysage n'est plus ouvert aux visiteurs et s'il est possible d'utiliser un autre paysage naturel, le prix de l'exploitation correspondra à la différence entre l'avantage perdu, qui consistait à pouvoir visiter ce site désormais exploité, et l'avantage de l'autre paysage naturel également disponible. Plus les paysages restants se font rares, plus grande est la différence et plus élevé est le prix de l'utilisation du paysage à des fins d'exploitation - si la préférence pour les paysages naturels se maintient ou se renforce.

Dans le conflit entre la protection du paysage au sens restreint et la mise en exploitation, il faut donc choisir la variante qui entraîne les plus faibles coûts d'opportunité, le prix le plus bas. Le problème étant que les coûts d'opportunité, quand ils sont calculables, sont très difficiles à mesurer et donc à comparer.

La réalité politique fait apparaître les problèmes suivants :

• Le coût de la protection du paysage au sens étroit comprend en premier lieu le revenu perdu et les emplois perdus. Cette première évaluation est cependant excessive, à moins qu'il n'y ait pas d'alternative à cette utilisation des facteurs de production. Si des alternatives existent, le prix de la protection indiqué est trop élevé. La protection du paysage peut donc naturellement provoquer des erreurs d'orientation.
• Inversement, les projets d'exploitation ne prennent absolument pas en compte les coûts d'opportunité du paysage. Toutefois, il faut bien noter que les alternatives à la création potentielle d'une zone de protection du paysage doivent être prises en compte afin que le prix de la mise en exploitation du paysage puisse être évalué correctement. En réalité, cependant, on évalue en général ce prix à zéro; la tendance à la surexploitation est donc conditionnée par avance.
• Si les mauvaises évaluations se généralisent, c'est aussi parce que la perte des avantages issus de la protection du paysage est très limitée à l'échelle régionale, que les intéressés sont bien organisés et peuvent par conséquent faire pression sur les décideurs politiques. Les bénéficiaires de la protection du paysage, en revanche, sont très dispersés, et leur potentiel d'organisation et d'influence est réduit.

Il résulte de toutes ces situations que, sans les corrections qu'apporte la société, l'initiative économique individuelle en économie de marché a tendance à :

• sous-estimer dans l'ensemble la protection du paysage au sens étroit,
• généralement surestimer les autres formes d'exploitation.

Cela signifie que l'on attribue dans la réalité politique un prix trop élevé à la protection du paysage, ou que, lorsqu'on met une zone en exploitation, on sous-évalue le prix de l'utilisation du paysage.

Le problème fondamental de la protection du paysage réside dans les caractéristiques du paysage comme bien économique : il s'agit d'un bien public. Chacun peut profiter d'une zone de protection du paysage sans avoir à payer.

Inversement, les coûts de la mise en exploitation sont très largement répartis. On constate qu'il existe un certain degré d'organisation (associative) parmi les partisans de la sauvegarde du paysage, capable de contester de façon plus ou moins véhémente les projets d'exploitation. Cependant, ce sont les avantages qu'apporte une exploitation économique qui profitent le plus fortement aux environs immédiats du site concerné ; la population locale en bénéficie. La configuration des effets respectifs de la protection du paysage ou de son exploitation conduit les intéressés, selon une formule très courante, à refuser que ce soient "des étrangers qui décident". La tendance à une mise en exploitation est encore renforcée.

4. Un bref résumé

Dans la réalité, la protection du paysage apparaît vraiment chère aux personnes directement concernées, surtout si le site en question offre la possibilité d'un autre type d'utilisation. Dans les conditions actuelles, seule une décision politique permet d'assurer une protection minimum.

La nécessité de conserver le paysage humanisé est largement admise dans le débat politique. Les fonds que reçoit l'agriculture alpine rendent cette conservation possible. On peut toutefois se demander si les actions entreprises dans ce domaine ne sont pas inefficaces et si le prix n'est donc pas trop élevé par rapport aux retombées.

Inversement, le traitement réservé à la protection du paysage au sens étroit, c'est-à-dire à la sauvegarde du paysage naturel, est bien trop médiocre. Le responsable politique joue un rôle clé dans la protection du paysage ; son influence est déterminante. La configuration que nous avons décrite sur le plan de l'économie et de la répartition amène à son tour une situation politique défavorable à la protection du paysage.

En effet, du point de vue des décideurs politiques également, le prix de la protection du paysage est trop élevé: il s'agit tout simplement de la perte des élections !

Le calcul rationnel de l'homme politique ne doit donc pas être le même que celui de l'économiste. En plus des points mentionnés en détail dans cet exposé, nous citerons encore les arguments suivants :

• La pensée et l'action des décideurs politiques sont plutôt orientées vers le court terme; la protection de la nature et du paysage sont en revanche des projets de longue haleine.
• Le processus démocratique ne permet pas suffisamment de sanctionner la politique de protection de la nature et du paysage qui est menée. On vote le plus souvent pour le programme global d'un gouvernement; la protection de la nature et du paysage occupe dans ce programme une place secondaire.
• Les irréversibilités asymétriques parlent en faveur d'une gestion plus prudente des mises en exploitation. La société, et par conséquent la politique, n'accordent pas assez d'intérêt à ce problème. Le prix à long terme de l'exploitation du paysage pourrait bien se révéler encore plus lourd qu'à court terme.

 

Références

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