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Le développement touristique : avec ou sans assistance de l'État ?

 William C. GARTNER - Directeur du Centre de Tourisme et Professeur en Économie appliquée à l'Université du Minnesota, Président de l'Académie Internationale pour l'Étude du Tourisme (IAST), Etats-Unis

 

 

INTRODUCTION

L'une des activités les plus visibles menées par une agence gouvernementale est la promotion des produits touristiques de l'état. S'il s'agit là d'une activité gouvernementale généralement acceptée, des questions ont néanmoins été soulevées concernant le rôle adéquat de l'état quant au développement touristique. C'est la raison pour laquelle le thème de cette conférence a été étendu de la simple promotion et du marketing à la manière dont l'état appréhende actuellement le développement du tourisme, ainsi qu'à un débat portant sur le nouveau rôle possible de l'état. Au lieu de poser la question de savoir si l'état doit intervenir ou non dans la promotion du tourisme, il serait sans doute plus judicieux de se demander : "Quel doit être le rôle et la responsabilité de l'état envers la gestion du développement touristique ?" Avant de répondre à cette question, il nous faut passer en revue quelques-unes des caractéristiques les plus pertinentes du tourisme.

Les caractéristiques du tourisme

Les produits touristiques proviennent de différents secteurs économiques, ce qui fait du développement touristique une activité multi-sectorielle. Bien que certains pourraient avancer que les signes les plus visibles de l'activité de développement touristique émanent de grandes entreprises multinationales, comme les compagnies aériennes et les chaînes hôtelières, la majorité des entreprises touristiques sont de petites et moyennes entreprises (PME). Les petits prestataires de services constituent l'épine dorsale d'une économie fondée sur le tourisme.

Le tourisme est également une activité basée sur la collectivité. On prête une grande attention à l'importance du budget promotionnel et publicitaire des états, que l'on considère comme un indicateur du succès du développement, mais la véritable mesure ne se situe qu'au niveau des collectivités locales, là ou les effets du tourisme perdurent. Des effets à la fois positifs et négatifs résultant des flux touristiques sont visibles au niveau local, où se déroule l'activité touristique.

Comme nous l'avons vu précédemment, le développement touristique est une activité multi-sectorielle. Étant donné que les effets des flux de touristes se répercutent à travers de nombreux secteurs d'activité différents, on ne peut pas vraiment parler d' " industrie du tourisme ". Pour qu'une industrie soit reconnue, il faut qu'elle présente un type d'activité de production bien défini, qui génère des produits identifiables. Les industries sont généralement désignées en fonction de l'activité qu'elles englobent afin de produire un produit particulier (ex. l'agriculture) ou encore, lorsqu'il faut être plus précis, elles sont désignées en fonction des produits de base fabriqués (ex. les produits laitiers). D'un autre côté, le tourisme n'est pas défini comme une activité dépendante de l'approvisionnement, mais plutôt en termes de demande. Le Tourisme n'est pas une industrie mais un système constitué de membres issus de plusieurs secteurs d'activité qui collaborent pour répondre aux besoins des touristes. Par conséquent, les campagnes de promotion touristique menées par un état ont des répercutions multi-sectorielles. L'activité de développement, qu'il s'agisse de la promotion ou de toute autre forme d'assistance professionnelle, ne peut être considérée que comme adéquate pour un état, si toutefois les conséquences des actions gouvernementales sont bien connues et comprises. Ce qui n'est pas souvent le cas.

Les tendances touristiques

L'examen des tendances touristiques nous permet de mieux comprendre quel peut être le rôle approprié de l'état en faveur du développement touristique. Il existe plusieurs super-tendances et tendances auxiliaires qui affectent non seulement l'offre en matière de développement touristique mais également la demande. On peut retrouver une étude minutieuse de ces tendances chez Gartner et Lime (2000) [Trends in Outdoor Recreation, Leisure and Tourism ; London : CABI], cependant, j'en ai sélectionné quatre pour les besoins de cette présentation et afin d'approfondir le débat.

L'une des tendances les plus significatives qui affecte pratiquement tous les secteurs économiques est la consolidation. Depuis longtemps, les fusions et les rachats d'entreprises engendrent des sociétés toujours plus grandes. Ce qui semble en revanche inhabituel quant à la vague actuelle des consolidations réside dans la taille des absorptions qui en résultent. Les grandes sociétés fusionnent avec d'autres grandes sociétés et deviennent de grands groupes. Si une entreprise ne parvient pas à trouver de prétendant, ou si elle ne dispose pas des ressources suffisantes pour être à son tour prétendante, elle a néanmoins la possibilité d'étendre sa pénétration du marché en constituant un partenariat ou une alliance stratégique. Dans cette forme de consolidation, les alliances des compagnies aériennes sont certainement parmi les plus visibles. One World et Star Alliance sont des noms donnés aux alliances impliquant plusieurs compagnies aériennes situées dans différentes parties du monde. La raison de cette récente vague de consolidations est simple : il s'agit de s'assurer qu'une société, quelle que soit sa taille et ses parts de marché, devienne un acteur mondial. Le marché international n'est pas nouveau, mais l'ampleur du tourisme à ce jour, avec plus de 700 millions de visiteurs internationaux chaque année, exige pratiquement qu'une société locale forme une alliance afin de pouvoir protéger sa part de marché face à la concurrence de plus en plus forte d'autres entreprises. La globalisation est ainsi la troisième tendance principale à prendre en considération avant de déterminer le rôle accordé à l'état en matière de développement touristique.

La dernière tendance remarquée est celle de l'acceptation de la part du secteur privé d'activités auparavant réservées à l'état. Le plus évident est la passation du contrôle des activités de promotion et de marketing entre l'état et les entreprises privées. Les gouvernements ont depuis toujours utilisé des entités privées pour mettre en place des stratégies promotionnelles et de marketing. Ce qui est nouveau aujourd'hui, c'est la tendance des gouvernements à abandonner le contrôle du développement stratégique en faveur des grandes entreprises privées. Une partie du budget de l'état est toujours utilisé pour des activités promotionnelles, mais les agences et autorités publiques ont un rôle moins important dans la prise de décision concernant l'attribution du budget de l'état.

Les quatre tendances mentionnées ci-dessus forment une super-tendance que nous pouvons appeler plus simplement l'ascendance du secteur privé dans le développement touristique.

La politique touristique

La politique touristique développée et arrêtée par les agences publiques constitue le véritable fondement du rôle de l'état dans le développement touristique. La promotion est simplement l'un des aspects de la politique, même s'il s'agit parfois de l'activité touristique de l'état la plus visible et la mieux perçue. Dans l'ensemble, on peut qualifier la politique touristique comme étant active ou passive. La politique touristique active est destinée à affecter un ou plusieurs secteurs directement impliqués dans la distribution de biens et services touristiques, y compris ceux dont la distribution est réservée à l'état. La politique touristique dite passive n'est pas arrêtée pour affecter directement le tourisme, bien que ce soit tout de même indirectement le cas. Voici quelques exemples des politiques touristiques passives et actives qui vont permettre d'éclairer quelque peu ce débat.

 Des exemples de politique touristique active

Le Ghana vient de sortir d'une période de déclin économique datant des années 1990 et commence à chercher des moyens d'accroître les bénéfices de ses échanges avec l'étranger et d'étendre sa base économique. Le développement touristique n'est pas une nouveauté pour le Ghana, mais durant la période d'affluence des années 1970, les facteurs de production étaient la propriété de l'état, qui en avait le contrôle. La possession des ressources et des facteurs de production par un état est un exemple de politique touristique active, mais ce type de politique a été discrédité durant des années et n'est plus pratiqué désormais que par un petit nombre de nations. La nouvelle politique touristique du Ghana attribue la responsabilité du développement au secteur privé. Cependant, étant donné qu'il n'y avait pas encore de secteur privé disposant des capitaux suffisants au Ghana, le gouvernement a arrêté une politique qui proposait des primes à l'investissement. Plus précisément, l'état offrait une réduction des droits d'importation concernant les équipements hôteliers. De plus, il proposait une aide avec des plans de faisabilité qui, une fois réalisés, pouvaient être présentés aux sociétés de crédit afin d'obtenir des prêts eux aussi soutenus par une agence gouvernementale. Cette politique était réservée à une région dont le développement touristique était devenu la première priorité. Elle fut efficace en ce qui concerne l'augmentation du nombre de chambres d'hôtel de standard international dans tout le pays et principalement dans la région concernée. Cependant, le nombre de visiteurs internationaux n'a pas augmenté suffisamment pour occuper les nouvelles chambres d'hôtel. Même si la politique a eu l'effet escompté, la vision d'ensemble fut généralement ignorée. Les infrastructures de transport nécessaires pour faire venir les gens vers et dans la région cible étaient largement insuffisantes et continuaient de se dégrader. La réglementation restrictive des visas était encore en vigueur et il n'y a eu aucune augmentation de l'activité de promotion ou de marketing dirigée vers les marchés ciblés. On pourrait avancer, avec raison, que cette politique touristique active a atteint son but. Pourtant, en refusant d'instaurer l'autre politique touristique active indispensable au succès du développement hôtelier, en faisant venir d'autres touristes, le potentiel de la politique choisie n'a pu être pleinement concrétisé.

L'état américain d'Hawaï nous offre un autre exemple. Le tourisme est extrêmement important pour l'économie hawaïenne. Durant de nombreuses années, cet état n'a pas perçu la nécessité de définir un budget en publicité car les touristes venaient sans aucun besoin d'encouragement. Néanmoins, l'augmentation de la concurrence a fini par générer un budget attribué à la promotion touristique. L'importance de ce budget publicitaire a augmenté petit à petit, mais avec la diminution du nombre de touristes, plus particulièrement des touristes japonais, résultat de la crise économique asiatique, des décisions ont été prises afin d'augmenter ce budget publicitaire de manière significative à environ 11 millions de dollars américains pour l'année 2000. Avant que la somme allouée ne soit dépensée, un groupe de protection de l'environnement a ouvert un procès fondé sur une loi gouvernementale qui exige que toute dépense importante de fonds publics susceptible d'avoir un effet négatif sur l'environnement soit soumise préalablement à une étude d'un tel effet sur l'environnement. L'attribution de fonds publics en faveur de la promotion touristique existe dans pratiquement chaque état des Etats-Unis et avant ce procès, personne n'avait jamais évoqué de manière formelle les éventuels effets négatifs de la promotion touristique sur l'environnement. Une politique touristique active, représentée dans le cas présent par une subvention de fonds publics destinés à la promotion touristique, a donc été contestée sur les bases de ses effets externes et induits. De nombreux autres états américains disposent de lois sur la protection de l'environnement semblables à celles d'Hawaï. Bien que le jugement n'ait pas encore été prononcé, la leçon est claire. Une politique active de développement touristique doit tenir compte des effets possibles sur des secteurs auxquels cette politique ne s'adresse pas directement.

On peut trouver un autre exemple dans la législation du Congrès américain. La fondation nationale du tourisme rural aux États-Unis (la NRTF) a été créée par le Congrès en 1992. Elle a pour mission la valorisation des capacités d'accueil des visiteurs internationaux dans les zones rurales américaines. Il s'agit là d'un exemple de politique touristique active qui ne dispose d'aucun moyen d'accomplir sa mission, car la loi qui en est à l'origine ne comporte aucune ouverture de crédits permettant de réaliser les activités nécessaires. Cet oubli a été exposé dans le budget 2000-2001 et l'on s'attend désormais à ce que la fondation parvienne à mener sa mission à bien.

Pour finir, voici l'exemple d'une politique touristique active menée récemment, dont la durée est passée de temporaire à permanente. La politique de dispense de visa pratiquée aux États-Unis permet aux ressortissants de plus de 20 pays d'entrer sur le sol américain pour une période limitée sans obligation d'obtenir un visa. Cette politique a été mise en place afin de faciliter l'encombrement des centres d'immigration frontaliers des ports d'arrivée.

Une politique touristique passive se produit chaque fois qu'une action ne s'adresse pas directement à un secteur destiné à produire des biens et/ou des services touristiques, mais qu'elle est au contraire initiée dans le but de gérer un autre type de situation et qu'au cours de ce processus, il existe un effet indirect sur les secteurs liés au tourisme. Par exemple, la politique concernant les transports aériens aux États-Unis vise avant tout à encourager la concurrence entre les compagnies aériennes. La concurrence était le moteur de la réglementation des transports aériens de 1938 ainsi d'ailleurs que celui de la dérégulation de 1978. La loi de 1978 a initié une suite de lois sur la concurrence pour les compagnies aériennes implantées aux États-Unis, qui a eu pour effet de réduire le prix réel des voyages et a indirectement permit de propulser le trafic aérien des États-Unis à son niveau le plus haut à ce jour. Vous remarquerez que l'objectif de cette politique des transports aériens n'a jamais été d'augmenter directement le nombre des passagers. Cette situation a simplement résulté de la concurrence accrue qui était le principal objet de cette réglementation. Si l'objectif avait alors été de mener une politique touristique active, la réglementation serait allée encore plus loin, en fournissant par exemple des ressources afin d'améliorer les infrastructures des transports des E.U. En fait, les infrastructures américaines des transports aériens sont trop vieilles et ont subi un usage intensif. Si c'est le tourisme qui doit au final bénéficier de la déréglementation de 1978, une politique touristique active devra alors être initiée de manière à augmenter considérablement la capacité et l'efficacité du système de transports aériens des États-Unis.

On peut retrouver un autre exemple de politique touristique passive en examinant la politique fiscale des E.U. en vigueur depuis le début des années 1980. En raison de la manière dont le code fiscal a été rédigé, les coûts de développement hôtelier, à travers certains arrangements de partenariats limités, pouvaient être aisément considérés comme des pertes et non comme des revenus. Ce qui a généré une augmentation rapide et substantielle du nombre des chambres d'hôtel aux E.U, avec une tendance des prix à la baisse. Le temps que la loi fiscale soit modifiée, à la fin des années 1980, les E.U. se sont retrouvés avec une offre excédentaire en chambres d'hôtel provoquant un taux supérieur à la normale de faillites et de ventes au rabais de la plupart des propriétés les plus récentes. Au final, le développement s'est ralenti et l'offre et la demande ont atteint un équilibre fragile. Cet exemple démontre bien la façon dont la politique fiscale menée en vue d'augmenter l'approvisionnement, ce qui - conséquence inattendue - a profité essentiellement aux consommateurs. Dans ce cas, une politique non orientée vers le tourisme a provoqué une baisse des prix pour les consommateurs et des ennuis pour les prestataires.

Enfin, le dernier exemple de politique touristique passive concerne un rapport récemment commandité par la Banque mondiale. Ce rapport concerne l'évaluation de grands projets de contrôle des eaux soutenus par la Banque au cours de ces dernières années. En résumé, le rapport conclut que si la totalité des coûts et des bénéfices, y compris environnementaux et socio-économiques, des projets avaient été pris en compte, les barrages n'auraient jamais dû être construits. On s'attend à ce que la Banque prenne ce rapport en considération et que les futurs projets de contrôle des eaux ne conservent plus que de minces chances de recevoir l'aide financière de la Banque à l'avenir. La politique qui sert à réduire ou à éliminer le financement des projets de construction de barrages aura également un effet sur le tourisme, bien que personne ne sache encore quel sera cet effet. C'est le propre d'une politique touristique passive. Étant donné que la politique en question ne s'adresse pas directement au tourisme, l'effet général sur celui-ci n'est pas clairement appréhendé. D'un autre côté, une politique touristique active est censée avoir un effet quantifiable sur le secteur touristique visé. 

Un rôle approprié pour l'État

Compte-tenu que ces politiques, tant active que passive, sont arrêtées par différentes divisions gouvernementales, la question de savoir quel est le rôle approprié pour l'état en matière de développement touristique est tout à fait pertinente. La promotion des destinations, un rôle historiquement détenu par l'état, a été remise en question par la bataille juridique d'Hawaï, comme nous venons de le mentionner. Bien que les états se soient impliqués dans des activités de promotion touristique durant des années sans remettre en question leur droit de le faire, il est désormais évident que les conséquences de ces actions gouvernementales devront être examinées de manière plus approfondie. Si ce mouvement perdure, l'un des rôles légitimes de l'état résidera dans son implication et son assistance dans la planification du développement touristique. La nature de la promotion touristique menée par le gouvernement doit se concentrer sur la manière de faire venir davantage de personnes dans le pays. Les éventuels effets négatifs, quels qu'ils soient, résultant d'une telle action devront être abordés au niveau des collectivités. L'absence de tout plan de développement touristique, tant au niveau local que national, exacerbe les effets négatifs du développement touristique. C'est pourquoi il est sans doute temps que les états s'engagent de manière plus active dans le processus de planification du développement touristique, pas nécessairement pour définir la planification, mais au moins à travers des programmes fondés sur une politique visant à fournir une assistance à la planification locale. D'une certaine manière, l'état s'engagerait ainsi dans la responsabilisation de la planification.

Il existe cependant d'autres domaines pour lesquels le rôle de l'état doit être fort : il s'agit des domaines de la recherche et de l'éducation. La plupart des problèmes associés aux secteurs d'affiliation importante avec de petites entreprises est due au manque de ressources. Le manque de ressources est l'un des arguments employés pour que les gouvernements participent à la promotion touristique. Toutefois, comme il a été dit dans cette intervention ainsi que devant certains tribunaux, la promotion touristique n'est pas une politique sans faille. La constitution d'une assistance en planification et d'un soutien pour la recherche et l'éducation peut être considérée d'un point de vue objectif. La planification laisse le contrôle du développement sous la responsabilité des collectivités, tandis que la recherche et l'éducation apportent les connaissances et les aptitudes nécessaires à la prise de décisions avisées, compte-tenu du niveau et de l'intensité du futur développement touristique.

CONCLUSION

Les offices nationaux du tourisme, également appelés (National Tourism Organizations ou NTO en anglais), ont connu très peu de changements au cours de ces dernières années. On les retrouve parfois au sein d'un département du Développement économique ou en tant qu'agence autonome. Certains sont chargés de s'occuper plus particulièrement des effets sur l'environnement et des effets socio-économiques résultant de leurs actions, mais en réalité, très peu le font vraiment. Avec la croissance rapide du tourisme constatée durant ces vingt dernières années, une meilleure compréhension du fonctionnement des systèmes touristiques et une tendance qui suscite de plus en plus l'influence du secteur privé dans le processus de promotion et de développement, il est peut-être temps d'instaurer de nouveaux modèles de rôles de l'état en matière de développement touristique.

De nombreux NTO reconnaissent désormais que le tourisme est un secteur d'activités multiples et ces offices de tourisme ont créé des comités consultatifs constitués de représentants d'autres agences gouvernementales (ex. celles de la protection des parcs naturels, de l'agriculture) afin de fournir des données concernant la manière dont certaines politiques peuvent affecter le développement touristique. Les comités consultatifs ont fait preuve de bien peu de capacité à déterminer le cours de l'action gouvernementale concernant le développement touristique. On peut néanmoins trouver dans le système de comité consultatif la base de ce qu'un état doit faire.

Avant tout, il est important de reconnaître que l'analyse de la politique permet de mieux envisager l'avenir du développement touristique que n'importe quelle nouvelle activité promotionnelle. Les deux formes, active et passive, de politique de développement touristique sont arrêtées par le gouvernement sur une base régulière, mais la majorité des implications de telles actions sont ignorées ou limitées au seul secteur ciblé. Une analyse bien plus complète des effets de la politique peut et doit être du ressort d'un NTO. Cependant, pour ce faire il faudrait que les comités consultatifs aient plus de pouvoir qu'ils n'en ont à l'heure actuelle. Ils sont peut-être la base de la création d'un nouveau NTO destiné non seulement à assister le développement touristique de manière méthodique, mais également en apportant des aperçus sur les conséquences des initiatives de politique active et passive proposées.