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Gérer le changement : le partenariat public-privé comme facteur clé de succès pour un développement durable du tourisme M. Peter KELLER - Président du Comité Scientifique des Sommets du Tourisme, Chamonix Mont-Blanc, France - Directeur de la politique et de la promotion du tourisme, Secrétariat d’Etat aux affaires économiques (SECO), Berne, Suisse
Peut-on gérer le développement durable du tourisme ?
Introduction
Il y a un an, le Président de l’association des Sommets du tourisme et maire de Chamonix Mont-Blanc m’a remis un intéressant rapport du Mouvement des Entreprises de France (MEDEF) intitulé « Pour que la France reste en tête : les recommandations de l’industrie touristique ». Il est aujourd’hui disponible sur l’internet.
Dans leur conclusion, les représentants des entreprises écrivent que « la relance du partenariat public-privé [est la] clé d’une politique durable, ambitieuse et responsable ». Selon eux, un tel partenariat est le meilleur moyen de concilier développement touristique et protection de l’environnement.
A la suite de ces propos, nous avons décidé conjointement avec le maire de Chamonix Mont-Blanc – après une analyse approfondie des dimensions écologiques, économiques, sociales et culturelles du tourisme – de réfléchir à la mise en œuvre de la stratégie de développement durable et d’examiner d’un œil critique ce partenariat entre l'État et l’économie.
Partant, nous avons choisi le sujet suivant : « Gérer le changement : le partenariat public-privé, facteur clé de succès pour un développement durable du tourisme ». Nous sommes bien conscients que ce sujet mérite quelques explications. Par ailleurs, nous aimerions aborder dès le début de la conférence la question suivante : peut-on réellement gérer le développement durable ?
Les réalités touristiques
Un phénomène fugitif
Le tourisme est un phénomène volatile. Si l’on voyage avec plaisir, on aime aussi rentrer chez soi. Le choix d’une destination touristique tient généralement à des raisons d’ordre émotionnel et irrationnel. La motivation touristique est fragile. On peut aussi passer ses vacances sur son balcon.
Les besoins des touristes changent constamment. Ils conditionnent la valeur des infrastructures existantes et imposent de renouveler l’offre en permanence et d’innover.Comme les produits, les attractions touristiques ont un cycle de vie. Des destinations peuvent passer de mode. Difficile de dire si le tourisme est jetable ou durable. Seul le rêve de voyages semble perdurer.
Une demande volatile
L’analyse économique confirme la volatilité du tourisme. La demande touristique connaît de multiples fluctuations. Elle est tributaire de nombreux risques périodiques ou cycliques tels que les changement climatiques ou du cours de change.
Depuis que le monde se rapetisse parce qu’il se globalise, les crises politiques s’étendent. Elles induisent des baisses soudaines de la demande, qui, la plupart du temps, peuvent être rapidement surmontées une fois la crise passée. Cela se traduit sur les graphiques par une courbe en V.
Malgré les fluctuations et les difficultés, le tourisme demeure un secteur marqué par la croissance. Dans les pays de l’OCDE, une très grande partie de l’augmentation des revenus des ménages est consacrée aux voyages. Le tourisme est qualifié de « bien supérieur ». La demande fluctue, mais la tendance lourde est à la croissance.
Les crises et le changement
Les forts soubresauts de la demande touristique sont source de stress au quotidien pour les entreprises. L'État est souvent confronté aux demandes d’aide de l’économie touristique.
La gestion touristique s’apparente souvent à la navigation au milieu du chaos. Face au terrorisme international, la gestion des crises fait aujourd’hui partie intégrante des tâches des entreprises.
Pour l'État, les choses se passent comme pour l’économie. La plupart des mesures étatiques ont vu le jour à la suite de graves crises politiques. Dans ce genre de situations, l'État devient un gestionnaire de crises. Contrairement à ce qui se passe pour l’économie, les tâches de l'État tendent toutefois à survivre aux crises et à se pérenniser.
La pensée et l’action à court terme marquent ainsi de leur empreinte le quotidien économique et politique. Pourtant, toute institution humaine aspire à éviter des crises et à parvenir à un développement aussi constant que possible et sans cassure. La nécessité de la pensée à long terme est reconnue.
Les entreprises essaient de gérer le changement de façon proactive. Elles ont inventé le « management du changement » qui vise à influencer les grandes tendances lourdes. De même, depuis Montesquieu, l’État veut obéir au principe « gouverner, c’est prévoir ». Il essaie d’infléchir l’évolution dans un sens favorable.
Le développement durable, un concept politique
La logique du consensus
La stratégie du développement durable est axée sur l’inflexion à long terme de la tendance. Elle est également astreinte à la gestion du changement. Elle participe avant tout d’une ligne politique.
Les hommes politiques ont décidé de mettre un terme au gaspillage des matières premières. Ils entendent réduire la pollution de l’environnement. Partant, ils ont conscience que le développement durable est voué à l’échec s’il ne s’accompagne pas d’une hausse de la prospérité et de la qualité de vie de la population.
Il apparaît dès lors évident que la mise en œuvre du concept de durabilité ne peut éviter les conflits d’intérêts. D’où la question : comment résoudre de tels conflits dans les démocraties ?
La réponse est simple. Le principe logique de la politique n’est pas au premier chef la rationalité ou l’efficience. C’est le consensus. Ce qui explique pourquoi le meilleur homme politique n’est pas forcément celui qui a le plus de génie. Un bon homme politique est celui qui a la capacité de réunir des majorités. Toutefois, il faut vivre avec le fait que les solutions trouvées ne sont souvent que des pis-allers. On ne saurait par conséquent attendre de miracle de la mise en œuvre de la stratégie du développement durable.
Un conflit d’intérêts fondamental
Un conflit d’intérêts fondamental existe bel et bien entre l’économie et l’environnement. Pour que la protection de l’environnement fasse son chemin, elle doit prouver sa rentabilité économique. Il y a de facto suprématie de l’économie en la matière.
Longtemps, on a abandonné au marché la tâche de résoudre les problèmes environnementaux. L’idée s’est ainsi répandue que la pénurie de matières premières entraînerait une hausse des prix et réduirait le gaspillage. Les marchés confrontés à la concurrence devraient discipliner les intervenants.
Dans le domaine du tourisme, on a défendu à une époque la « théorie de la terre brûlée ». Elle veut qu’une localité surdéveloppée doit supporter des coûts élevés pour l’ensemble de l’agglomération et qu’elle induit des phénomènes de rejet et perde ses visiteurs. Ceux-ci reviennent dès lors que la localité réussit son assainissement écologique.
Plus tard, on a pensé que le marché avait failli. Que son approche à court terme l’empêchait de résoudre les problèmes environnementaux qui prenaient de l’ampleur. On luttait contre les externalités négatives de l’activité économique à coup de stations d’épuration, de filtres à air et de diverses installations axées sur la réparation. On a voulu changer les comportements individuels par des écotaxes.
Aujourd’hui, certains économistes remettent en cause la suprématie de l’économie. Ils ne mettent plus la croissance économique et la prospérité sur le même plan. La priorité est donnée à la protection de l’environnement. On parle de développement durable.
Les limites de l’homme prométhéen
Des doutes existent quant à l’applicabilité de la durabilité écologique. Si les images de la terre rapportées par les astronautes ont pu faire croire un temps que la planète bleue pouvait être gérée comme une entreprise, plus personne n’y croit aujourd’hui. Les problèmes écologiques sont complexes. Les lois de la thermodynamique se rappellent à notre souvenir : l’entropie détruit la planète.
En outre, la pratique montre qu’il est extrêmement difficile de gérer les problèmes environnementaux globaux et leurs conséquences sur le plan local. Il est difficile d’intervenir à temps et d’éviter des crises. Car il faut optimiser les coûts des erreurs provoquées par des actions peu réfléchies et les coûts d’attente liés aux comportements d’inertie.
Qu’on se rappelle le dépérissement des forêts dû au déplacement à grande échelle de masses d’air polluées. Aujourd’hui, on sait que la maladie des forêts est avant tout accentuée par des processus biologiques locaux. D’un autre côté, les changements climatiques produisent déjà leurs effets dans l’Arc alpin avec la remontée de la limite des chutes de neige ou la fonte des glaciers.
Les rôles des acteurs
La liberté individuelle et la satisfaction des besoins touristiques
Le concept de développement durable ne peut pas être valorisé au détriment des besoins essentiels des êtres humains. Un des besoins essentiels de la société post-industrielle est le tourisme. Voyager et sortir du quotidien est l’une des ultimes possibilités qu’a le citoyen de profiter pleinement de sa liberté individuelle.
Le visiteur se trouve dans une situation d’exception. Il vit ses vacances loin des contraintes de tous les jours. Il veut jouir de toutes les formes de liberté. Ainsi, l’exercice des sports de loisirs de plein air connaît de moins en moins de limites. L’aventure remplace la sédentarité. Les sports touristiques modernes utilisent l’espace et l’environnement d’une manière plus intense.
Pourtant, la satisfaction totale des besoins touristiques et le maintien d’un environnement intact ne sont pas compatibles. La limite de la liberté individuelle du visiteur est atteinte si le gaspillage et la pollution sont disproportionnés. Il n’y a pas de développement durable dans le domaine du tourisme sans volonté des visiteurs de respecter les valeurs naturelles et écologiques.
La lutte pour la survie
Les entreprises et branches économiques axées sur le tourisme sont forcées d’ajuster en continu leurs offres aux besoins des visiteurs. Elles doivent pour ce faire disposer d’une grande marge de manœuvre. S’ils restreignent l’offre, il leur faut augmenter les prix pour perdurer. Dans le contexte mondialisé, les augmentations de prix sont toujours plus difficiles à imposer. Elles peuvent se traduire par des pertes de parts de marché.
L’augmentation de la « valeur actionnariale » et la défense des acquis ne sont donc pas les seuls obstacles au développement durable. Il y a aussi des contraintes économiques. De nombreuses branches économiques et entreprises luttent pour leur survie. Le tourisme ne fait pas exception : du fait des risques élevés liés à la demande, il ne saurait – de façon générale – compter parmi les branches économiques les plus rentables.
Sur le terrain, les PME touristiques des destinations traditionnelles se battent pour survivre. Elles surmontent non sans difficultés les handicaps inhérents à leur petite taille. Leurs capacités sont souvent insuffisantes. Leurs ressources ne leur permettent pas d’entreprendre les modernisations nécessaires. Du fait de la concurrence, elles ne sont pour la plupart pas en mesure d’intégrer dans leurs tarifs les coûts environnementaux qu’elles engendrent.
La volatilité de la demande touristique met aussi à rude épreuve les grandes entreprises de l’industrie du voyage. Même TUI, le numéro un mondial du voyage qui réalise un chiffre d’affaires de 14 milliards d’euros, est comme un colosse aux pieds d’argile. Nul ne sait si cet énorme groupe à intégration verticale ne s’effondrera pas un jour. Les marges sont faibles. Ce qui implique d’imposer des limites à la division du groupe en charge des questions de développement durable.
La nécessité de l’intervention de l’État
En concrétisant le concept du développement durable, l’État doit respecter les intérêts de tous les groupes socio-économiques. Les autorités doivent déterminer avec prudence si elles veulent intervenir et si oui à quel niveau. En suivant le principe de la subsidiarité, l’État doit agir au niveau le plus bas, mais uniquement si le citoyen ou l’entrepreneur ne peuvent pas résoudre eux-mêmes les problèmes.
Le tourisme fait partie des domaines de la vie et de l’économie qui dépendent de l’État. L'État est une sorte de co-producteur touristique qui met à disposition toute une série de biens publics tels que les infrastructures de transport ou les attractions comme les musées. Il gère le territoire et protège les paysages. Il fixe le cadre légal des activités touristiques. Dans de nombreux pays, il encourage le tourisme.
La compétitivité touristique d’un territoire ou d’un pays dépend aussi de l’État-prestataire. Si les services proposés par l’État fonctionnent et garantissent une haute qualité, l’économie touristique peut en tirer des avantages compétitifs.
Les voies à suivre
Les principes de mise en valeur
Ce n’est pas l’État le plus svelte avec la fiscalité la plus basse qui est le plus performant. Le concept du « veilleur de nuit » est dépassé. Il ne garantit ni la prospérité ni la qualité de la vie. Un État fort est compatible avec l’économie de marché. Pour la mise en valeur du concept de développement durable, il est inévitable qu’il joue un rôle important. Sa tâche est de stimuler le développement durable. Il doit veiller à ce que la croissance ne soit ni trop forte ni trop faible.
Quelques principes fondamentaux se sont avérés efficaces pour la mise en valeur du concept de développement durable. Ils sont aussi valables pour le développement touristique. Il est d’usage d’évaluer les effets des grands investissements par des instruments comme l’analyse « coûts-bénéfices ». Une planification préalable est la forme la plus efficiente de réalisation des objectifs d’aménagement du territoire et de protection du paysage
Le principe du « pollueur-payeur » doit guider le comportement des visiteurs et des entreprises touristiques. Lors de conflits, il est avéré que les négociations et les solutions à l’amiable sont plus efficaces qu’une pléthore d’interdictions et d’obligations.
Le partenariat public-privé
Les autorités ont conscience que l’État ne peut pas tout faire lui-même. Elles sous-traitent des tâches en accordant des concessions et en signant des contrats de prestations. Elles attendent de ces formes institutionnalisées de coopération des résultats plus proches de la pratique et plus performants. Ces coopérations sont recherchées si les deux parties poursuivent des objectifs complémentaires.
Le tourisme est un domaine classique de coopération entre l’État et le secteur opérationnel privé. Ainsi, la plupart des États considèrent la promotion du tourisme comme une tâche nécessaire de politique économique. Les autorités savent que l’économie touristique fragmentée et formée de petites et moyennes entreprises n’est pas à même d’accéder aux marchés internationaux. Elles sont aussi conscientes que les administrations nationales du tourisme n’ont pas l’expertise nécessaire dans le domaine du marketing de destination. Cette tâche est sous-traitée. Elle est exécutée par les Offices nationaux du tourisme, qui sont souvent des entités semi-étatiques.
Le partenariat public-privé est souvent quelque peu glorifié. Or il faut tenir compte du fait qu’il y a des risques institutionnels pour les deux parties. Les autorités sont souvent confrontées à un comportement opportuniste. Les gestionnaires des institutions semi-étatiques peuvent utiliser leur meilleure connaissance du marché pour atteindre des objectifs personnels plutôt que ceux prévus par la coopération. Ils ne garantissent pas dans tous les cas une exécution efficiente des prestations.
Certains économistes regrettent que le « partenariat public-privé » phagocyte la concurrence. Ils récusent l’argument d’une meilleure réalisation des tâches étatiques par l’externalisation. Ils estiment que l’économie privée tend à la socialisation des pertes et à la privatisation des bénéfices. Ils regrettent également que la surveillance exercée par l'État sur les secteurs externalisés induise une politisation des institutions concernées. C’est la raison pour laquelle des efforts sont déployés aux États-Unis sous le slogan « re-invent government » pour réintégrer au sein de l'État certaines tâches externalisées.
Les problèmes urgents à résoudre par les collectivités publiques et le secteur opérationnel privé
A la suite des conférences de Chamonix et de Genève, les Sommets du tourisme de Chamonix Mont-Blanc ont mis au point un système d’objectifs en faveur du développement durable du tourisme.
Le système part du principe que dans le domaine du tourisme, il faut autant que possible limiter le gaspillage des ressources et la pollution. Il plaide pour une croissance qualitative qui présuppose de plus grandes recettes par client. Le potentiel endogène de valeur ajoutée que recèlent les différentes destinations doit être encore mieux exploité dans l’intérêt de la prospérité et de la qualité de vie de la population locale. Les trésors culturels existants doivent s’intégrer davantage dans une dynamique touristique événementielle.
Les possibilités de mise en valeur de ces grands objectifs sont le thème des 5es Sommets du tourisme. Les tables rondes permettent de discuter de problèmes urgents qui ne pourraient être résolus sans la collaboration des autorités et des milieux économiques.
Il importe de protéger les tout derniers espaces naturels encore intacts, qui représentent aussi de grands pôles d’attraction touristiques. Le Tiers-Monde notamment peut en bénéficier, lui qui dispose d’un immense patrimoine naturel. C’est pourquoi on se fourvoierait en réfrénant l’envie de voyager. Un an après l’ « année internationale du tourisme écologique », il convient de montrer comment utiliser sur le plan touristique ces espaces naturels encore vierges, tout en préservant les paysages et l’environnement.
Il faut mettre un terme à la politique de la terre brûlée. Valoriser des destinations existantes est une démarche plus « durable » que de rechercher fébrilement de nouvelles destinations dans la même région. Il convient donc de discuter des moyens d’empêcher les destinations existantes de passer de mode et l’offre de devenir obsolète.
A bien des endroits, il y a des potentiels de croissance touristique qui pourraient être encore mieux exploités sans que l’on recoure pour autant à d’énormes investissements. Il convient de déterminer comment le tourisme peut contribuer à dynamiser la croissance endogène des zones économiques à problèmes telles que l’espace rural ou les centres désertés des agglomérations.
Ces dernières années, l’attractivité des zones urbaines a fortement progressé. Mêmes les centres touristiques de renom se vident et perdent leurs meilleurs éléments. C’est pourquoi il faut également discuter des possibilités de concilier la civilisation urbaine et les spécificités culturelles dans l’intérêt d’un tourisme durable.
Face au processus de mondialisation, il convient aussi de débattre des moyens visant à mettre davantage au service des pays les plus pauvres la fonction redistributrice du tourisme. Il s’agit de montrer comment ces pays peuvent exploiter encore mieux les avantages liés à leur retard économique (« advantages of backwardness ») dans le cadre de la division internationale du travail.
Conclusions
Il n’ y a pas de recettes toutes faites pour le management d’un développement durable dans le domaine de tourisme.
Les fortes fluctuations de la demande absorbent les capacités de gestion touristique. Elles obligent les gestionnaires et les autorités à réagir sur le coup. La pensée à long terme n’influence pas assez les décisions quotidiennes.
La stratégie du développement durable fait partie du management du changement. Elle est en outre basée sur un concept politique. Elle ne peut être mise en valeur que si les forces économiques et sociales sont prêtes à accepter le consensus pour résoudre les problèmes existants.
Il y a dans les économies de marché un conflit fondamental entre la croissance économique et le développement durable. Les contraintes économiques ne permettent pas de donner une priorité des postulats écologiques, ce qui limite les chances de conférer un caractère durable au développement. En outre, il faut tenir compte du fait que les problèmes de l’environnement qui surgissent au niveau mondial ne peuvent être gérés au niveau local que d’une manière ponctuelle et non globalisante.
La mise en application du concept du développement durable n’est pas possible sans l’État. Il doit ordonner et encourager le développement touristique. Il est obligé de tenir compte des besoins de loisirs touristiques de ses citoyens et des intérêts de l’économie touristique, qui lutte pour sa survie.
L’État ne peut pas dicter le développement durable. La mise en valeur de ce concept n’est pas possible sans la coopération institutionnelle entre les autorités et les forces de la société civile de l’économie. Le partenariat public-privé est tout simplement indispensable.
